Réformes des compétences, pouvoirs et responsabilités des collectivités territoriales
La présente étude se propose maintenant d'approfondir la nature exacte des réformes de la gouvernance qui ont eu lieu au cours des dix dernières années. Les réformes qui ont entraîné des changements dans le nombre de collectivités territoriales ont été réparties en fonction du type de restructuration et de leur impact sur les pouvoirs et les responsabilités des collectivités territoriales, afin que leurs particularités spécifiques puissent être étudiées plus en détail dans les sections suivantes.
Types de réformes
Types de réformes
Les réformes de gouvernance qui ont entraîné des changements dans le nombre de collectivités territoriales peuvent être volontaires ou obligatoires. En outre, les réformes territoriales peuvent être réalisées d’emblée, immédiatement, ou comme un processus graduel prenant effet sur plusieurs années. La décentralisation peut souvent être introduite parallèlement à d'autres processus territoriaux complémentaires, tels que la régionalisation, qui a souvent été utilisée comme un moyen de réduire la fragmentation municipale.
Par exemple, les réformes territoriales et administratives de 2014 en Albanie sont nées de la mise en œuvre d'une loi de la même année[1], dont l'objectif était de réduire la fragmentation du gouvernement local et de promouvoir la décentralisation. Cela a conduit à la suppression des communes, ainsi qu'à une réduction du nombre de municipalités de 373 à 61. Ce résultat fait suite à la mise en place antérieure de 12 régions, qui a entraîné la création de nouvelles entités territoriales dans un laps de temps relativement court.
Comme indiqué précédemment, les réformes territoriales peuvent être réalisées sur une base volontaire ou obligatoire. La présente enquête a examiné dans quelle mesure les changements étaient le résultat d'une réforme officielle de la gouvernance ou s'ils se sont développés de manière plus organique à partir d'un désir de coopération intercommunale accrue. Les données obtenues de nos associations répondantes dans 30 pays[2] tendent à indiquer que les réformes territoriales (et autres) ont été mises en œuvre en réponse à des réformes officielles des gouvernements nationaux (en plus des processus volontaires).
Il se peut que les réformes territoriales obligatoires soient utilisées comme un moyen d'instaurer des changements pour répondre à l'évolution des besoins démographiques ou politiques. Par exemple, en Islande, la coopération intercommunale obligatoire a été utilisée pour introduire des services progressifs visant à aider les personnes handicapées dans les municipalités de moins de 8 000 habitants[3]. En Italie, une législation a été introduite en 2014 qui obligeait les municipalités de moins de 5 000 habitants à rejoindre des structures de coopération intercommunale[4]. En France, depuis 2015, toutes les communes sont tenues de s'associer à une structure de coopération intercommunale[5].
Lorsque des réformes de la gouvernance sont introduites, il est important de les envisager selon une approche approfondie et multidimensionnelle, sans négliger les ramifications territoriales, politiques et économiques, sans oublier tous les citoyens touchés par les changements. Dans le cas de réformes officielles ou « obligatoires », il y a toujours le risque de rencontrer des échecs ou des résultats décevants, en particulier lorsque les objectifs et/ou les résultats souhaités des changements imposés ne sont pas clairs ou universellement partagés par tous les acteurs concernés.
Par exemple, en Suède, une tentative a été faite en 2017 pour introduire une réforme importante qui aurait réduit le nombre de régions de 20 à 6 ; cependant, elle n'a jamais été menée à terme. En Slovénie, le Ministère de l'intérieur a proposé en 2013 une réforme territoriale qui aurait réduit le nombre de municipalités de 212 à 122. Cependant, les propositions ayant été présentées sans consultation préalable des municipalités et de leurs organisations représentatives, elles ont rencontré une forte opposition et ont été abandonnées.
Dans leurs réponses, les associations du CCRE ont également fourni des exemples de restructurations territoriales réalisées ces dernières années qui se sont développées de manière plus organique, en tandem avec des fusions volontaires et/ou à la suite d'une coopération accrue entre municipalités ou régions, c'est-à-dire la fusion de services publics pour créer de plus grandes entités intercommunales. Il y a également eu des cas où les réformes territoriales ont été encouragées, plutôt qu'introduites dans le cadre de mesures officielles. D'autres fois, les collectivités territoriales impliquées dans ces fusions volontaires ont également reçu des incitations financières pour atténuer les changements qui accompagnent l'élargissement de leurs attributions et de leurs responsabilités.
En Islande, par exemple, la dernière réforme territoriale a fait diminuer le nombre de municipalités de 74 à 69. Les gouvernements locaux ont alors volontairement décidé de fusionner afin de résoudre le problème de la prestation fragmentée des services publics, d'augmenter les sources de financement des petites municipalités et de renforcer l'administration municipale.
Les fusions au Luxembourg ont également entraîné une diminution du nombre de communes. Ces fusions ont été décidées sur une base volontaire par des référendums organisés au préalable dans les communes concernées. Le gouvernement central a soutenu financièrement cette évolution. Le Syndicat des villes et communes luxembourgeoises (SYVICOL) a apporté son soutien à ces fusions en partageant ses connaissances et ses expériences.
Aux Pays-Bas, la fusion volontaire de communes est une tendance constante depuis 2012. En Allemagne, les fusions de communes dans les nouveaux états entre 1995 et 2005 ont été à l'origine d'une réduction de 38 % du nombre de communes. Ce processus de fusion de communes est toujours en cours et les collectivités territoriales ont été fortement encouragées à privilégier la voie de la coopération intercommunale.
En France, le mouvement de coopération intercommunale qui s'est développé au cours des deux dernières décennies a encore progressé ces dernières années, avec toujours plus de transferts de compétences des collectivités locales vers les unités de coopération intercommunale. Parallèlement à cette tendance, un mouvement de fusion de communes est apparu, entraînant une réduction de 1 735 du nombre de communes (de 36 700 en 2012 à 34 965 en 2021).
En 2013, l'Espagne a adopté une loi visant à réglementer ces fusions entre collectivités locales, prévoyant même une série d'incitations pour les stimuler. En Ukraine, les années entre 2015 et 2019 ont été marquées par une période de regroupements volontaires de collectivités. Bien que strictement volontaires, des mécanismes ont été utilisés pour promouvoir ce regroupement de collectivités territoriales et le résultat a été la consolidation de plus de 4 700 « communautés » et la création de 980 nouvelles « collectivités territoriales fusionnées. »
Parfois, le changement est apparu comme une conséquence involontaire de réformes qui ne visaient pas spécifiquement un quelconque remaniement de l'administration publique. Cela montre comment les réformes territoriales peuvent être déclenchées dans le cadre de réformes politiques ou économiques plus larges. Le Danemark, où une réforme a été introduite en 2018 pour améliorer les services de soutien au développement des entreprises, en fournit un bon exemple. Un point de cette réforme a en effet modifié la structure des collectivités territoriales puisque les activités de promotion des entreprises ont été transférées des régions à l’échelon local.
De nombreux facteurs déterminent si les réformes territoriales atteindront au final les résultats escomptés : une nouvelle délimitation claire des responsabilités entre les différents échelons de gouvernement doit être convenue. Cela est d'autant plus impératif dans le cas de compétences partagées entre les différents échelons de gouvernement concernés par les réformes territoriales. Un dialogue efficace est essentiel au succès des réformes territoriales et il faut définir clairement qui est responsable de quoi.
Il est également important d'anticiper, en fonction des besoins locaux, de quelle manière les réformes territoriales peuvent affecter l'efficacité de la prestation de services. Car les efforts visant à mettre en œuvre des réformes territoriales en tant qu'exercice de réduction des coûts peuvent déclencher d'autres problèmes, comme le manque de clarté quant à la collectivité territoriale responsable de la prestation d'un service, ce qui peut conduire à une mauvaise prestation desdits services.
Un certain nombre d'outils sont disponibles pour aider et soutenir des réformes de décentralisation efficaces. Par exemple, en utilisant les boîtes à outils du Conseil de l'Europe, décrites en détail dans l'Encadré 2 ci-dessous, les collectivités territoriales peuvent se préparer à mener des réformes territoriales et mettre en œuvre les conditions nécessaires à un changement efficient.
Encadré 2 : Comment assurer la réussite d'une réforme territoriale efficace – Soutien et conseils dans les boîtes à outils du Conseil de l'Europe
La garantie de la bonne gouvernance est un élément clé de l'action du Conseil de l'Europe (CdE), qui consiste notamment à soutenir les autorités locales, régionales et nationales dans la réforme de leurs administrations publiques et de leurs collectivités territoriales. Le Centre d'expertise pour la réforme de l'administration locale[6] du Conseil de l'Europe a ainsi développé des boîtes à outils et des lignes directrices sur les réformes démocratiques fondées sur les principes de bonne gouvernance, afin de promouvoir la gouvernance efficace des autorités publiques et d'améliorer la prestation des services publics.
LeCdEa développé le Label européen d'excellence en matière de gouvernance, ELoGE[7], qui permet d'évaluer les progrès d'une collectivité locale en fonction des 12 principes de bonne gouvernance démocratique, dont l'ouverture et la transparence, l'état de droit, la durabilité, l'orientation à long terme et la responsabilité. Grâce à ce label, les collectivités territoriales disposent d'un repère par rapport auquel (à l'aide d'un questionnaire fourni aux citoyens) elles peuvent évaluer leur adhésion aux 12 principes, ainsi que la volonté des citoyens d'adopter des réformes territoriales.
En ce qui concerne les fusions territoriales, le Conseil de l'Europe a formulé 12 recommandations[8] pour guider les collectivités territoriales et les obliger à fournir des précisions sur la stratégie de réforme envisagée, afin de garantir son efficacité ; justifier la nécessité de la réforme est le premier point clé. D'autres tâches importantes consistent à s'assurer du soutien politique et à consulter les municipalités existantes sur les changements potentiels. Ces recommandations détaillent également les étapes à suivre pour réussir une fusion territoriale, notamment la manière d'évaluer les progrès et de déterminer les dispositions transitoires à traiter au préalable.
La coopération intercommunale (CIC) est un autre sujet examiné par le Conseil de l'Europe[9]. LeCdEa conclu que, pour mener à bien une réforme intercommunale, les collectivités territoriales devraient :
Ce sont autant de paramètres clés qui doivent être évalués et qui devraient être considérés comme des conditions préalables à la mise en œuvre de toute nouvelle structure intercommunale.
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[1] Loi n° 115/2014 sur la division administrative-territoriale des unités de gouvernement local en République d'Albanie.
[2] Albanie, Autriche, Belgique, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Chypre, Estonie, Finlande, France, Géorgie, Grèce, Hongrie, Israël, Italie, Kosovo, Lettonie, Malte, Moldavie, Macédoine du Nord, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Roumanie, Royaume-Uni, Serbie, Slovénie, Espagne, Suède, Turquie, Ukraine.
[3] Révision 2011 de la loi islandaise sur les collectivités locales.
[4] Loi italienne n° 56/2014 du 7 avril 2014, qui a conduit à la restructuration de l'organisation territoriale du pays.
[5] Loi française n° 2015-991, dite loi « NOTRe. » Voir cet article intéressant sur les structures intercommunales françaises (en français uniquement) :
https://www.vie-publique.fr/eclairage/38665-lintercommunalite-une-constante-des-reformes-territoriales
[6] Centre d’expertise pour la bonne gouvernance (coe.int)
[7] LEADERSHIP ACADEMY FOR LOCAL GOVERNMENT (coe.int)
[8] https://rm.coe.int/territorial-reforms-in-europe-does-size-matter-territorial-amalgamatio/168076cf16
[9] https://rm.coe.int/1680746ec3
Évolution locale des compétences sociales et sanitaires dans de nombreux pays
Outre les réformes territoriales ayant entraîné des changements dans le nombre d'entités régionales et locales, les membres du CCRE ont été invités à indiquer les changements éventuels apportés par ces réformes aux compétences et/ou responsabilités des collectivités territoriales.
Les réponses à l'enquête ont mis en évidence le fait que de nombreuses réformes ont effectivement modifié les attributions et les responsabilités des collectivités territoriales, en les modifiant ou en les renforçant, même lorsque le nombre de collectivités territoriales n'a pas réellement changé.
La grande majorité des répondants à l'enquête estiment que leurs réformes territoriales ont eu un impact[1], et seuls cinq[2] d'entre eux ont répondu que les réformes n'avaient eu aucun impact sur les compétences locales et régionales dans le domaine concerné.
La responsabilité des services sociaux et de santé occupe une place importante parmi les missions des collectivités territoriales. En outre, les observations des associations du CCRE semblent montrer que les efforts visant à améliorer les prestations sociales et de santé ont même parfois fait avancer les réformes territoriales et conduit à une plus grande décentralisation dans plusieurs pays. Par conséquent, de nombreuses administrations municipales ont subi des modifications de leurs pouvoirs et responsabilités dans le domaine des services sociaux.
Aux Pays-Bas, par exemple, il a été décidé en 2015 de décentraliser la fourniture de services sociaux et de santé vers les municipalités, ce qui consistait à confier davantage de responsabilités aux autorités locales dans les domaines de la garde d'enfants, des soins aux personnes âgées, de la santé mentale et de l'emploi. Il convient toutefois de noter qu'aux Pays-Bas, la santé publique est considérée comme une responsabilité partagée entre le gouvernement national, les municipalités et le secteur privé.
Au Portugal, depuis 2018, un large éventail de nouvelles compétences a été transféré du gouvernement central aux gouvernements locaux, notamment des pouvoirs en matière d'éducation, de santé et de questions sociales. Ce processus de transfert devrait s'achever d'ici la fin de l'année 2022.
Stratégies de décentralisation récentes
D'après les données fournies par plusieurs membres du CCRE, les stratégies de décentralisation les plus récentes se trouvent dans des États non membres de l'UE. Les réformes territoriales dans ces pays ont été pour la plupart motivées par le désir d'une plus grande décentralisation. L'objectif est double : favoriser la démocratisation et un développement économique équilibré tout en augmentant les responsabilités et les ressources déléguées aux gouvernements les plus proches des citoyens.
En Géorgie, une feuille de route claire a été mise en place pour la mise en œuvre d'une nouvelle stratégie de décentralisation pour la période 2020-2025 qui vise la décentralisation politique, administrative et financière.
En Albanie, l'introduction de la Stratégie intersectorielle 2015-2020 pour la décentralisation et la gouvernance locale et une nouvelle loi de 2015 sur l'autonomie locale sont des éléments caractéristiques de l'évolution du pays vers une prestation de services publics plus décentralisée.
En Moldavie, des efforts importants ont été entrepris de 2012 à 2016 pour mettre en œuvre la stratégie nationale de décentralisation, dont l'objectif était d'introduire des réformes majeures en matière de décentralisation. Cependant, les processus ont considérablement ralenti ces dernières années et demeurent fragmentés.
En Écosse, la Convention des autorités locales écossaises (COSLA) a indiqué qu'il n'y avait pas eu de changement significatif en termes de nombre de collectivités locales, mais que trois lois avaient été adoptées par le Parlement écossais (en 2015, 2018 et 2021) afin de donner plus de pouvoir aux communautés infra-municipales à l’échelon local.
Une gouvernance en partenariat accrue governance-in-partnership
Un autre développement récent des réformes territoriales qui ressort des comptes rendus de la majorité des membres du CCRE, soit un total de 29 des 40 pays ayant répondu à l’enquête, a été l'évolution vers une gouvernance accrue ou renforcée en partenariat (Figure 2).
Les réponses à l'enquête ont révélé que, pour les associations de neuf pays[1], les réformes entreprises ont abouti à une collaboration accrue entre les différents échelons de gouvernement, mais pas nécessairement selon un modèle discernable de plus ou moins grande centralisation ou décentralisation. Les réformes territoriales de cette nature sont souvent motivées uniquement par un objectif de réduction des coûts.
Huit autres associations[2] du CCRE ont toutefois indiqué que les réformes avaient effectivement entraîné une plus grande décentralisation. En outre, des associations de 12 pays différents[3] ont indiqué que les réformes avaient conduit à la fois à une plus grande collaboration entre les différents échelons de gouvernement et à une plus grande décentralisation des compétences.
Deux pays font exception à cette règle, avec une centralisation accrue à la suite de réformes territoriales : l'Autriche et la Lettonie. Il convient toutefois de préciser qu'en Autriche, la réforme en question, la « Gemeindestrukturreform », a entraîné une plus grande centralisation seulement dans la région de Steiermark, ce qui s'est traduit par une diminution du nombre de subdivisions administratives.
Dans le cas de la Lettonie, le contenu de la réforme, et donc son impact réel, dépend de l'issue des discussions concernant la nouvelle législation sur l'autonomie locale, en cours au moment de la préparation de la présente étude[4].
Figure 2: Impact des réformes sur la structure administrative
Source: Enquête TERRI 2021 | CCRE
[1] Croatie, Espagne, Estonie, Hongrie, Italie, Kosovo, Macédoine du Nord, Serbie, Slovénie.
[2] Associations en Bosnie et Herzégovine, à Chypre, en Finlande, à Malte, au Monténégro, en Roumanie, en Suède et en Turquie.
[3] Albanie, Belgique, France, Géorgie, Islande, Israël, Moldavie, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Ukraine.
[4] L'association lettone a fait part de ses inquiétudes quant à la nature des changements proposés. Elle craint un affaiblissement des infrastructures administratives des collectivités locales et une détérioration de la qualité des services publics, notamment dans le cas des nouveaux centres municipaux fusionnés, car la situation socio-économique de ces centres est précaire et ils disposent de peu de ressources financières propres.
Les motivations des réformes territoriales
Les raisons mentionnées pour les réformes territoriales peuvent être très variées, mais sont le plus souvent d’ordre politique, administratif ou fiscal, ou ont pour objet de rationaliser les opérations. Néanmoins, pour la majorité des répondants à l'enquête, la raison la plus courante d'entreprendre des réformes territoriales est une meilleure prise en compte des questions de subsidiarité[1], avec des considérations de réduction des coûts et de rentabilité[2].
Il était possible de sélectionner plus d'une raison. Les associations de neuf pays[3] ont indiqué que les réformes découlaient d'efforts visant à améliorer la responsabilité démocratique. Dans sept autres pays, les associations[4] ont cité l'espoir d'une plus grande innovation.
Dans le cas de la Lettonie et de l'Autriche (les deux pays où les réformes territoriales auraient entraîné une plus grande centralisation), les raisons invoquées pour ce changement étaient liées à des efforts de réduction des coûts.
En Islande, il a été noté que l'objectif initial des réformes dans le pays était d'améliorer les services publics, mais ces changements ne se sont pas traduits jusqu'à présent par une baisse des coûts.
Dans le cas du Danemark, les objectifs de la réforme étaient de simplifier et d'améliorer le soutien des services publics au développement des entreprises. En Suède, les raisons invoquées pour les réformes étaient de renforcer et d'accroître la légitimité de l'autonomie régionale et d'améliorer la coordination entre les différents échelons de gouvernement.
Figure 3: Motivations des réformes territoriales
Source: Enquête TERRI 2021 | CCRE
[1] Dix-sept pays : Albanie, Chypre, Croatie, France, Géorgie, Israël, Malte, Moldavie, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Roumanie, Royaume-Uni, Serbie, Slovénie, Suède et Ukraine.
[2] Dix-sept pays : Croatie, Estonie, Géorgie, Hongrie, Islande, Italie, Moldavie, Monténégro, Macédoine du Nord, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni (LGA-Angleterre et WLGA-Pays de Galles), Serbie, Slovénie, Turquie, Ukraine.
[3] Albanie, Belgique, Finlande, Géorgie, Malte, Norvège, Portugal, Royaume-Uni, Ukraine.
[4] Malte, Norvège, Portugal, Royaume-Uni, Ukraine.