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L’autonomie locale en 2030

L’autonomie locale en 2030

 

Du Congrès annuel et international organisé par le Conseil des communes et des régions d’Europe, à Nicosie (Chypre), le 22 avril 2016 [1], à la situation post-covid (2021) : où en est l'autonomie locale sur le chemin de sa finalisation d'ici 2030 ?

 

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Cet article a été écrit par :

GUERARD Stéphane

Maître de conférences HDR en droit public

Project manager de OLA (Observatory on Local Autonomy)

CERAPS (CNRS, UMR 8026), Université de Lille

Il ne représente pas les vues officielles du Conseil des Communes et Régions d’Europe (CCRE).

 

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Toute « classe politique moderne » rêve d’une administration « performante » [2], au sens d’efficace et d’efficiente, et, si possible, peu coûteuse !

C’est dire, tout d’abord, tant sur le plan de l’architecture d’ensemble de l’organisation administrative d’Etat (qu’il soit fédéral, unitaire voire régional), déconcentrée et/ou décentralisée (au sein des Etats fédérés et des Etats unitaires), qu’à l’intérieur de chacune des composantes de cette organisation, une administration efficace, parce que bien organisée tant extérieurement qu’intérieurement. Cette efficacité de l’organisation administrative implique donc aujourd’hui une « architecture territoriale » [3] compréhensible tant vis-à-vis de l’extérieur qu’à l’intérieur, ouverte et proche des administrés ainsi que réactive, tout en étant dématérialisée. En résumé, elle doit être simple, accessible et transparente.

C’est dire, ensuite, que, sur le plan de son fonctionnement, cette administration doit être efficiente, c’est dire que ses compétences doivent être clairement définies par niveau d’administration, ses moyens (financiers, humains, juridiques, matériels et immobiliers) suffisants eu égard à l’exécution de ces compétences, – et par voie de conséquence, à la réalisation des services publics mettant en œuvre concrètement lesdites compétences – ; et que, par suite, elle atteint ses objectifs et par là même satisfait ses « usagients » (contraction volontaire entre « usager » et « client »). Reste que, aujourd’hui, cette administration se doit de mener à bien ses missions administratives en « collaboration » avec les usagients et, par là même, les faire participer à la mise en œuvre de celles-ci tant en amont qu’en aval. Parce que l’administration se doit d’être à l’heure de la « coproduction », de l’ « association », de la « co-décision » et de l’ « évaluation ». Elle doit donc être économe et démocratisée (de manière tant représentative que participative, au demeurant), parce que l’on « administre bien (… qu’au plus) près » !

Pour un grand nombre de chercheurs, spécialement les tenants du New public management, la concrétisation d’une administration « efficace et efficiente » ne peut se réaliser que dans « la proximité » donc qu’au niveau local, soit à un niveau infra-étatique, donc prioritairement décentralisée, sans qu’ils aient, au demeurant, précisé si un niveau métropolitain ou régional conservait cette proximité avec les usagients … Ce leitmotiv, devenu une « quasi-évidence », sauf sur le plan scientifique, est, malgré tout, un objectif impératif à atteindre pour les grands bailleurs de fonds internationaux (Banque mondiale [4], FMI [5], mais aussi Union européenne [6]) ainsi que pour l’ONU (à travers son programme ONU-Habitat [7]), et ce, depuis au moins une trentaine d’années, mais en vue de promouvoir, le plus souvent, une « multi-level governance ». Et ce, d’autant qu’en Europe, les populations européennes font largement confiance aux autorités « locales » et régionales plus qu’à leurs Etats [8].

En prenant pour terrain de travail, principalement l’Europe [9], et les 47 Etats la composant [10], afin d’étudier si leurs évolutions, récentes et en cours, spécialement depuis 2008, les font converger vers la réalisation, en interne, d’une administration locale mieux organisée et plus performante, nous nous fondons avant tout sur le travail de collecte de données et de réflexion du CCRE (www.ccre.org) ainsi que d’échanges scientifiques du réseau OLA (Observatory on Local Autonomy : Accueil - OLA-europe (univ-lille.fr)) qui, depuis 2008, tente d’opérer de telles comparaisons en termes de réformes administratives locales, dans 41 des 47 Etats européens et quelques Etats non européens [11]. A cet égard, il est intéressant de noter que les Professeurs Kulhman et Bouckaert, ainsi que leur nombreuse et éminente équipe, sont arrivés à des conclusions parfois proches des nôtres, mais toujours pertinentes et intéressantes, dans le cadre de leur programme COST [12] [13].

A la lumière des données collectées par le CCRE, il convient donc de s’interroger sur les conditions de l’efficacité de l’administration publique locale (I), avant de s’intéresser à celles de l’efficience de l’action publique locale (II).

 

I – A la recherche de l’administration publique locale efficace …

 

Une administration publique locale doit être véritablement « autonome », c’est dire que, dans le respect de la Constitution et des lois, elle doit être capable de se gouverner elle-même et d’agir [14] ; ce qui pose la question de la mutation du rôle de l’Etat, qui doit apprendre à devenir « modeste », et par là même se « recentrer » sur ses missions régaliennes essentielles … Mais, la mutation de l’organisation interne d’un Etat en vue de promouvoir un système décentralisé efficace pose avant tout la question de la qualité de son architecture territoriale, et incidemment, du nombre de niveaux de collectivités locales mais aussi du nombre de ces dernières par niveau [15].

Depuis le VIIe siècle, le Japon, dont la population avoisine les 126,8 millions d’habitants (chiffre de 2017), ne connaît que deux niveaux de collectivités locales : 47 départements de taille finalement modeste ainsi que 1788 communes plus ou moins vastes. De même, en Algérie, peuplé de 41,32 millions d’habitants (chiffre officiel de 2017), le territoire national est découpé en 48 wilayas [16] (nouveau nom des « anciens » départements français) et en 1541 communes.

Plus qu’un « grand territoire » [17], c’est avant tout un territoire cohérent, efficace et démocratique, dont a besoin l’autonomie locale pour s’exercer efficacement. Ce que semble défendre le Conseil de l’Europe, qui préfère l’efficacité administrative et démocratique de proximité, à travers la Charte européenne de l’autonomie locale, au « gigantisme » territorial …

De plus, le découpage territorial, à la différence de ce que pense l’Union européenne, n’est pas « uniformisable » [18], parce qu’un territoire est sociologiquement et économiquement vivant ; ce qui suppose une histoire « minimale », un attachement identitaire de la population au territoire autant qu’une cohésion socio-économique de ce dernier. Ainsi, aujourd’hui, certaines organisations territoriales semblent parfois « curieuses », comme en République de Moldavie [19] ou en Irak [20], où un Etat unitaire, pour le premier, et fédéral, pour le second, adopte pourtant une structure administrative « mélangée », semi-fédérale et semi-unitaire, teintée de décentralisation administrative, et ce, du fait de la spécificité de deux territoires, bénéficiant ainsi d’une très forte autonomie, et que sont, respectivement, l’unité territoriale autonome de Gagaouzie et le Kurdistan.

À ce jour, l’Europe est une mosaïque d’environ 115.000 collectivités locales – dont près de 113.000 communes et un peu moins de 35.000 rien qu’en France –, provinces et régions [21], chapeautée par des États aux formes unitaires ou fédérales. Ainsi, chaque État comprend un niveau communal et un niveau central, parfois un niveau régional et d’autres niveaux intermédiaires. La commune s’affirme de la sorte comme la cellule de base de l’organisation territoriale, sans toutefois adopter une forme et un régime homogènes. Elle est le dernier - ou le premier - maillon entre l’architecture territoriale et les citoyens.

Elle s’insère dans un maillage administratif plus ou moins dense, comportant un nombre de strates différent selon les États, et exerce ainsi plus ou moins de compétences, et ce, selon une autonomie à la discrétion, le plus souvent législative, du pouvoir central ou du pouvoir fédéré.

De fait, nombre d’États opèrent des mutations de l’échelon communal [22], intégrant les communes et les intercommunalités [23], elles-mêmes en proie à des réformes. « Il est vrai qu’il existe une tendance générale, dans les pays européens, à une recomposition des domaines de compétences locales et au renforcement du rôle des communes (…) Les processus de dévolution de compétences régionales ou étatiques vers le niveau communal – qui se produisent plus ou moins intensément dans certains pays européens – sont accompagnés de tentatives de redéfinition et de renforcement du rôle des pouvoirs locaux, au travers de mécanismes de participation et de concertation à la création de normes et des politiques qui les affectent » [24]. D’autres évolutions sont observées : tel est le cas du renforcement de l’intercommunalité, et notamment des métropoles, au détriment des communes.

Un certain nombre de pays européens ont, tout d’abord, procédé à de vigoureuses réformes de leur carte communale : de 1950 à 2007 [25], le nombre de communes a ainsi baissé de 41% en Allemagne [26], de 63% au Royaume-Uni, de 75% en Belgique [27] jusqu’à 93% au Danemark. Ainsi, la Grande-Bretagne, outre la réduction du nombre de communes, a opéré le regroupement de ses collectivités territoriales en 545 districts. Leur population moyenne avoisine 104.000 habitants et leur superficie 468 km2. De même, la Finlande a perdu plus de 200 communes depuis 1950, passant de 547 à 309 communes en 2021.

Toutefois, un phénomène de remise en cause de ces politiques de concentration de l’échelon communal se répand, notamment dans les États où a été appliquée une réforme entraînant un rétrécissement – un appauvrissement ? – de la base communale. Ainsi, de 1952 à 1974, la Suède – comptant actuellement 10.171.524 habitants (juin 2018) – a réduit son nombre de communes de 2.500 à 277, soit une moyenne de 33.191 habitants par commune [28]. Mais, face à l’affaiblissement de la démocratie locale et à la diminution de la participation aux élections, la Suède a décidé de recréer de nouvelles communes à compter de 1980, portant à 290 le nombre total de communes.

Il n’en reste pas moins que, à la suite de l’aggravation de la crise économique en Europe, nombre de collectivités locales ont fait l’objet de très nombreuses réformes : suppression de niveaux de collectivités locales et regroupement (incité ou forcé). Cela a été durement ressenti, sur les plans démocratique et administratif, dans des Etats, tout aussi durement frappés, par cette « re-crise économique », comme la Grèce ou le Portugal. En effet, au-delà des handicaps des petites communes, en termes de moyens humains et financiers, le nombre important d’élus locaux (près d’un demi-million en France), qui quadrillent le territoire, est pourtant un facteur essentiel de démocratie et de surveillance (en matière d’incendie en zone rurale ou montargnade, par exemple), du territoire national voire de lutte contre l’exclusion sociale sur ce dernier mais aussi d’économie publique – parce que le bénévolat d’un demi-million d’élus communaux, comme en France, économise de nombreux emplois publics locaux, mais aussi nationaux…

De plus, aucun des Etats européens, qui a réformé la taille, et par là même, le nombre de ses communes, n’a atteint une satisfaction sur les plans démocratique et managérial, parce que, ce que certains ont gagné en économie par regroupement, ils l’ont parfois perdu par la distance en démocratie, ou inversement. Il a été, en effet, démontré que plus une collectivité locale est de dimensions modestes, plus la participation électorale y est normalement élevée, et inversement [29].

A tel point que de nombreux Etats européens, à l’instar de la Lituanie [30], ont créé des structures déconcentrés – les très efficaces « administrations de quartier » des communes lituaniennes, par exemple – à l’intérieur des « trop grandes communes », pour gérer au plus près et plus efficacement les « besoins de proximité » et « recréer le contact » avec les usagients. En somme, atteindre l’optimum dimensionnel pour les communes [31] est une quête presque sans fin entre deux objectifs, forcément contradictoires, que sont, là encore, la démocratie de proximité et la qualité de l’action publique, spécialement si la rigueur économique influe, comme aujourd’hui, sur l’atteinte de ce double objectif.

Toutefois, déconcentrer efficacement à l’intérieur d’une grande collectivité locale peut être une solution à explorer voire à développer pour éviter la multiplication des niveaux stratégiques d’administration territoriale, tout en conservant une administration quotidienne des services publics et, au moins, une « écoute de proximité », à défaut d’une véritable « démocratie de proximité ». A cet égard, l’exemple de la « commune scandinave » mériterait d’être plus et mieux étudiée.

Mais, si l’efficacité de l’administration territoriale semble progressivement se dessiner en Europe, au gré des réformes en cours, qu’en est-il de son efficience, voire de celle de son action managériale et démocratique ?

 

II - … Vers une réhabilitation de l’efficience de l’administration publique locale [32]

 

L’efficience de l’administration publique passe avant tout par celle de son action, soit des compétences locales qu’elle met en œuvre via les services publics qu’elle gère. Partout, en Europe, se retrouve, tout d’abord, le même double problème : celui de la nécessité de clarifier les compétences déléguées et/ou leur étendue, mais aussi et surtout, les modalités de leur financement. En effet, l’absence de ressources propres voire de subventions étatiques adéquates et suffisantes pour exercer de telles compétences administratives est une critique quasi unanime de toutes les collectivités locales européennes, d’autant que celle-ci a été nourrie par la baisse des dotations reçues à la suite de la « re-crise » de 2008 ainsi que par les charges financières supplémentaires résultant de la crise sanitaire dite « de la covid-19 ». A tous égards, la collecte des données financières locales par le CCRE y fait totalement écho …

Il n’y a pas de décentralisation possible sans moyens d’action suffisants, pas de réforme possible pour accroître la décentralisation sans accroissement corrélatif des moyens [33]. Et ce, parce que la décentralisation effective et la réalisation opérationnelle de l’autonomie locale imposent une autonomie financière appropriée des collectivités locales et donc un niveau de ressources propres des collectivités locales, leur permettant de mûrir une stratégie de développement sur au moins un mandat (4 à 6 ans, en moyenne, dans les collectivités locales européennes) et d’avoir donc une visibilité financière quant à leurs investissements. Le fait de trop dépendre de l’Etat central, en termes de subventions, a naturellement comme conséquence première de voir ces dernières augmenter ou diminuer selon les besoins de cet Etat. Ce qui a été le cas, de manière généralisée, en Europe, dans les années suivant l’aggravation de la crise économique de 2008. Les plus contestataires, sur ce point, sont les collectivités locales européennes qui, dans certains Etats européens, n’hésitent même plus à attaquer leur Etat central, en cas de dotations insuffisantes.

Le 25 mars 1852, Napoléon III adopta un décret où figure la célèbre formule : « on peut gouverner de loin mais on n’administre bien que de près, qu’en conséquence autant il importe de centraliser l’action gouvernementale de l’Etat, autant il est nécessaire de décentraliser l’action administrative ». En effet, le rôle du pouvoir administratif de proximité, c’est d’aider les territoires au plus près du terrain à se développer, et à travers le développement, il y a naturellement la satisfaction de prestations de service public fournies aux usagients. 

Par suite, non seulement le développement semble être le ressort de la « mondialisation » et du concept de « décentralisation », mais il a aussi vocation à être celui d’une future Charte internationale de l’autonomie locale que l’ONU, dans le cadre de son programme ONU-Habitat, souhaiterait promouvoir après avoir arrêté les Lignes Directrices Internationales de la décentralisation et du développement local. En effet, à l’Ouest de l’Europe, la décentralisation est souvent présentée comme un projet politique plutôt que comme un projet économique et social.

Et d’ailleurs, le Conseil de l’Europe prône cette logique politique de la décentralisation que l’on retrouve aussi dans la Charte européenne. Dans cette Charte, on ne parle pas de développement mais plutôt du respect de la démocratie, du statut des élus locaux [34], etc., mais on n’impose pas de règles d’organisation territoriale efficaces. Cette Charte fait plutôt une lecture théorique, au sens « juridico-politique », de la décentralisation. Elle n’offre donc pas de clé de lecture d’une quelconque « architecture territoriale » idéale, si tant est que cette dernière existe [35] ; ce que reflète aussi d’ailleurs les 12 principes de bonne gouvernance consacrés par le Conseil de l’Europe [36].

La subsidiarité exprime l’idée que l’autorité centrale doit avoir une fonction subsidiaire en accomplissant uniquement les tâches qui ne peuvent être réalisées efficacement à un échelon inférieur ou local [37]. Pourtant, le principe de subsidiarité [38] – inscrit au Programme de l’Habitat de l’ONU depuis 1996 et considéré par le conseil d’administration de ONU-Habitat, depuis 2003, comme la base même de tout processus de décentralisation – s’associe traditionnellement au fédéralisme, et par là même, protège plus le champ de compétences résiduel de l’Etat fédéral que les compétences, le plus souvent largement entendues, des Etats fédérés. En somme, la subsidiarité est l’une des caractéristiques du fédéralisme, qui peut empêcher que toutes les décisions relatives à la société ne soient prises à un échelon plus élevé qu’il ne s’avère nécessaire [39].

Comme l’a si bien rappelé, la Résolution 22/8 sur les Lignes directrices sur l’accès aux services de base pour tous du 3 avril 2009, adopté dans le cadre du programme ONU-Habitat [40], la décentralisation est l’organisation administrative de proximité qui permet, au meilleur coût possible, d’assurer le développement des services de base (eau, télécommunication, énergie, transports, santé, éducation, sécurité, par exemple) au plus près du terrain [41], et ainsi et par là même de lutter, le plus efficacement possible, contre les retards de développement et donc la pauvreté, en milieu urbain [42], mais aussi, en milieu rural. La qualité des services publics de base assure avant tout, selon la philosophie onusienne, – qui promeut en même temps la décentralisation, comme meilleure forme de gouvernance publique –, la qualité de vie, la dignité humaine et la durabilité des moyens d’existence.

La satisfaction des « usagients » est au prix, pour les Etats, du développement des collectivités locales, de la meilleure répartition des ressources financières nationales entre le niveau central et les niveaux infra-étatiques, mais selon une clé de répartition qui devrait être fixée à l’avance, législativement voire constitutionnellement. C’est, en effet, une grande carence de la Charte européenne de l’autonomie locale, de ne pas avoir assez développé la question des garanties juridiques de l’autonomie financière des collectivités locales. Une part incompressible des impôts sur le revenu et/ou fonciers devrait être automatiquement attribuée à ces collectivités, de telle manière qu’elles ne dépendent des subventions étatiques qu’à 25% voire, au plus, 33%, maximum, de leurs ressources financières. En effet, comment un Etat peut-il, utilement, et efficacement, en termes de qualité de gestion des services publics, transférer à ses collectivités locales des compétences administratives sans leur assurer les ressources financières proportionnelles aux tâches y afférentes et donc en leur refusant toute visibilité financière ?

Toutes les collectivités locales européennes se plaignent des transferts de compétences non accompagnées des ressources adéquates, d’autant qu’elles les exercent sous leur seule responsabilité [43] ; cette plainte dépasse d’ailleurs largement les frontières de la seule Europe. Certes, quelques collectivités locales peuvent, parfois, trouver des marges d’économie mais non seulement leur nombre est résiduel – et cela ne concerne souvent que les plus riches (et encore …) –, mais il n’est pas, dans l’absolu, normal que l’Etat fasse l’économie de sa propre réforme au détriment des collectivités locales, et surtout de la qualité des prestations locales de service public voire de la baisse et/ou, parfois, de la disparition de telles prestations …

Par suite, cela impacte la possibilité pour les collectivités locales de se réformer mais aussi de recruter des personnels de qualité, d’investir dans des actions performantes (donc, parfois, onéreuses) de formation de ces mêmes personnels [44], et enfin, de construire, dans la durée, une politique de rémunération/récompense visant à promouvoir leur avancement, leur motivation et leur investissement au travail. D’autant qu’il ne faut pas être naïf, il est parfois très difficile d’imposer une déontologie stricte à des agents publics, dont les rémunérations sont abaissées, sans raison apparente de 25 à 40% en une année, comme cela a été le cas, après la crise économique de 2008, respectivement, en Roumanie et en Lettonie [45]. Comment, dans de tels cas, ne pas nourrir, hypocritement, la corruption des agents publics ? Comment leur parler alors de code de bonne conduite ou d’intégrité publique, lorsque l’Etat et les collectivités locales, par voie de conséquence, opèrent de telles baisses de salaire ? Qu’est-ce que les agents publics ont-ils fait pour mériter un tel « traitement » ? On peut en dire autant des Etats qui, à l’instar, de la France, opère depuis de très voire trop nombreuses années, sous couvert de négociations sociales dans la fonction publiques, qui n’en sont finalement pas, un gel des rémunérations qui, en Italie, a fait l’objet d’une annulation par la Cour constitutionnelle (décision n°178-2015 du 24 juin 2015 [46]), ayant obligé l’Etat italien à « dégeler » les rémunérations de ses agents publics … Quoi que disent certains élus nationaux, le « statut légal » des agents publics les protègent plus que la contractualisation en termes de maîtrise de dépenses publiques, parce que, comme l’illustrent les Etats scandinaves, tout recours développé au contrat va de paire avec la promotion incontournable d’une véritable négociation sociale ; ce qui devient alors un danger pour les employeurs publics, qui décident de moins en moins seuls, et surtout pas/plus sans l’accord des syndicats représentatifs de la fonction publique [47]

Appauvrir les collectivités locales de la part d’un Etat, c’est aussi, indirectement mais sûrement, impacter sur la politique d’investissements, tant matérielle qu’humaine, des collectivités locales, et finalement, défavoriser les usagients, qui sont, pourtant, les principaux contributeurs des recettes d’un Etat.

En termes de réformes matérielles, la baisse des dotations étatiques freine aussi souvent, et hélas, les programmes (onéreux, mais si utiles) de dématérialisation des procédures, qui nourrissent, pourtant, autant la transparence administrative que la démocratie participative [48], tout en assurant une meilleure appréhension de l’organisation et du fonctionnement des administratives locales. Par là même, la dématérialisation permet aussi une meilleure information des droits et des obligations des administrés ainsi qu’une meilleure réactivité des services administratifs, de même qu’elle concourt à la simplification juridique de l’action publique locale. Mais, sa mise en œuvre est souvent onéreuse, en termes de personnels qualifiés à recruter, de matériels à acheter, de temps de programmation, d’expérimentation, de formation des personnels voire d’apprentissage des usagients, ou encore, d’adaptation et d’actualisation des programmes et des logiciels …

 

Conclusion

 

La devise de l’Union européenne est simple « Unis dans la diversité ». Et bien que les forces de l’uniformisation sont à l’œuvre dans le cadre de la construction de l’Union européenne, il convient absolument d’y résister, en matière d’évolution et de réformes des systèmes d’administration locale en Europe, parce que chacun des 47 Etats, composant l’Europe, est le produit d’une histoire, d’une identité, nationale et locale [49], mais aussi d’une tradition juridico-politique, qui lui est propre.

En somme, et au-delà de la diversité de l’organisation territoriale des Etats européens, se posent deux questions :

  • faut-il privilégier l’uniformité ou la diversité organisationnelle pour mieux tenir compte des spécificités locales ?
  • Faut-il regrouper les collectivités locales pour en constituer systématiquement des plus « vastes » ?

En somme, l’uniformisation et le regroupement des collectivités locales sont-elles sources d’économies réelles et d’efficacité administrative optimale ? Rien n’est moins sûr dans la mesure où les bénéfices économiques sont parfois « minorés » par les inconvénients démocratiques et sociaux.

Voilà bien, un nouveau débat moderne touchant désormais les collectivités locales, en termes d’évaluation de l’efficacité des réformes territoriales voire de l’amélioration des systèmes d’administration locale en Europe, et que les gestionnaires connaissent bien mieux que les juristes : celui de la balance entre les avantages/indicateurs matériels et objectifs et les avantages/indicateurs qualitatifs et subjectifs …

Si tout un chacun sait définir la décentralisation, beaucoup reste à faire pour la réinventer au XXIe siècle, en vue de construire une administration publique efficace et efficiente, en un mot performante.

Mais, tout est une question de volonté de l’Etat-nation à se « muer fonctionnellement » et à accepter, politiquement, de jouer, véritablement et sincèrement, la « carte » de la décentralisation des compétences, et surtout, des financements voire, plus largement, des autres moyens, spécialement humains…

 

[1] Guérard (S.), Une vision locale et régionale de l’Europe 2030, in Conseil des communes et des régions d’Europe, Europe 2030. Les territoires prennent la parole. Local leaders speak out, éditions Autrement, janvier 2018, 10 p.

[2] Cucu (A.), La performance publique dans la politique de recherche de l’Union Européenne  entre management et gouvernance. La construction de l’Espace Européen de Recherche par la coordination et le soft law, Thèse, droit public, Université de Lille, 2019.

[3] Guérard (S.), Comparaisons européennes des administrations locales : vers une administration locale mieux organisée et plus performante ?, in Fragments d’univers, Mélanges en l’honneur du Professeur Jean-Marie Pontier, PUAM, 2020, p. 253-277.

[4] https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups .

Voir aussi : Pyndt (H.) and Steffensen (J.), World Bank Review of Selected Experiences with Donor Support to Decentralisation in East Africa, LGDK and NCG, 2005 : http://siteresources.worldbank.org/AFRICAEXT/Resources/LG_Capacity.pdf .

Mais, de tous les bailleurs de fonds internationaux, il convient de noter que la Banque mondiale est, actuellement, la seule, à être plus réservée quant à la solution de la décentralisation comme « clé à tous les problèmes de développement » ; depuis quelques années, elle a beaucoup atténué sa position sur ce sujet : Litvak (J.), Ahmad (J.) et Bird (R.), Rethinking decentralization in developing countries, World Bank Institute, 1998 (http://siteresources.worldbank.org/INTHSD/Resources/topics/Stewardship/Rethinking_Decentralization.pdf ) ; Litvak (J.) et Seddon (J.), Decentralisation briefing notes, World Bank Institute, 1999 (http://documents.worldbank.org/curated/en/873631468739470623/pdf/multi-page.pdf ).

[5] Sow (M.) and Razafimahefa (I. F.), Fiscal decentralization and the Efficiency of public service delivery, IMF Woring paper, décember 2014.

[6] Depuis la fin des années 1990, l’Union européenne a commencé à définir et à mûrir son propre concept de « coopération décentralisée », de même qu’elle a associé progressivement « promotion de la gouvernance décentralisée » et « développement local et lutte contre la pauvreté ». Cette prise de conscience communautaire s’est faite dans le prolongement successif de l’adoption de la Charte européenne de l’autonomie locale, au sein du Conseil de l’Europe – ouverte à la signature le 15 octobre 1985, cette charte est entrée en vigueur le 1er septembre 1988 –, puis de l’adoption du programme de l’ONU pour l’Habitat (1996). En mars 2007, le Parlement européen a même adopté une Résolution intitulée « Autorités locales en tant qu’acteurs pour le développement ». Dans ce contexte, la Commission européenne a lancé, en 2008, PLATFORMA (http://platforma-dev.eu ), organisme financé, en partie, par l’Union européenne mais aussi de nombreuses associations de collectivités locales voire de collectivités locales européennes importantes et riches, et ce, en liaison avec le Conseil des communes et des régions d’Europe (www.ccre.org ). PLATFORMA promeut des actions de développement en liaison avec des collectivités communales ou régionales, afin d’apporter des solutions concrètes à la vie quotidienne des populations locales par le renforcement de la gouvernance locale, de la décentralisation et du développement des services publics de base ou essentiels. En 2013, la Commission européenne a d’ailleurs réitéré son soutien à ces missions à travers un document très important (Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions. Accorder une autonomie accrue aux autorités locales dans les pays partenaires pour une meilleure gouvernance et des résultats plus concrets en matière de développement, COM(2013) 280 final, 15 mai 2013).

[7] Résolution 21/3 sur les Lignes directrices sur la décentralisation et le renforcement des autorités locales du 20 avril 2007 et Résolution 22/8 sur les Lignes directrices sur l’accès aux services de base pour tous du 3 avril 2009 : https://new.unhabitat.org .

[8] Eurobaromètre, Le rôle et l’influence des autorités locales et régionales au sein de l’Union européenne, Eurobaromètre spécial 307, février 2009, p. 9.

[9] Boulet (M.), Les collectivités territoriales dans le processus d’intégration européenne, Thèse, Droit public, Besançon, 2010, L’Harmattan, Collection « GRALE », 2012 ; Colavitti (R.), Le statut des collectivités infra-étatiques européennes. Entre organe et sujet, Thèse, Aix-Marseille, 2012, Bruylant, Collection « Droit de l’Union européenne », 2015 ; Kada (N.), Les collectivités territoriales dans l’Union européenne. Vers une Europe décentralisée ?, PUG, 2010 ; Monjal (P.-Y.), Droit européen des collectivités locales, LGDJ, Collection « Systèmes », 2010 ; Pauliat (H.) (sous la direction de), L’autonomie des collectivités territoriales en Europe : une source potentielle de conflits ?, PULIM, 2004 ; Pontier (J.-M.), (sous la direction de), Les Etats intermédiaires en droit administratif, Presse universitaires d’Aix-Marseille, 2008 ; Potvin-Solis (L.) (sous la direction de), Les effets du droit de l’Union européenne sur les compétences des collectivités territoriales, L’Harmattan, Collection « GRALE », 2013.

Voir aussi : Auby (J.-B.), L’Europe de la décentralisation, RFD, 1995, n°1, p. 16-25 ; Belloubet-Frier (N.), Vers un modèle européen d’administration locale ?, RFAP, 2007, n°121-122, p. 5-18 ; Pontier (J.-M.), L’Europe des collectivités territoriales, AJDA, 2003, n°18, p. 913.

[10] Dont 5 de type fédéral (Allemagne, Autriche, Belgique, Russie et Suisse), 2 de type dit « régional » (Espagne et Italie) ; les 40 autres sont des Etats unitaires, bien que le Royaume-Uni, depuis les lois de devolution, votées en 1998, spécialement à l’égard de l’Ecosse (sans oublier le référendum négatif d’autodétermination du 18 septembre 2014, dont la question pourrait resurgir en cas de Brexit « sans accord avec l’Union européenne »), a un statut étatique difficilement classable …

[11] Astrauskas (A.) et Guérard (S.) (sous la direction de), Local Autonomy in the 21st Century. Between Tradition and Modernisation. L’autonomie locale au XXIe siècle. Entre tradition et modernisation, LGDJ Lextenso éditions, Institut universitaire Varenne, Collection « Kultura », juin 2016 ; Vandelli (L.) et Guérard (S.) (sous la direction de), The impact of the economic crisis on local governments in Europe. L’impact de la crise économique sur les collectivités locales en Europe, LGDJ Lextenso éditions, Institut universitaire Varenne, Collection « Kultura », mai 2017 ; Geis (M.-E.), Guérard (S.) et Volmerange (X.) (sous la direction de), A Threat to Autonomy? Control and Supervision of local and regional government activities. Les contrôles de l’action publique locale et régionale : une autonomie menacée ?, LGDJ Lextenso éditions, Institut universitaire Varenne, Collection « Kultura », avril 2018 ; Malikova (L.), Delaneuville (F.), Giba (M.) et Guérard (S.) (sous la direction de), Metropolisation, Regionalisation and Rural intermunicipal cooperation.. What impact on local, regional and national governments in Europe ? Métropolisation, Régionalisation et intercommunalité rurale. Quel impact sur les autorités locales, régionales et centrales en Europe ?, LGDJ Lextenso éditions, Institut universitaire Varenne, Collection « Kultura », décembre 2018.

Voir aussi : Belloubet-Frier (N.), Vers un modèle européen d’administration locale ?, RFAP, n°121-122, 2007, p. 5-18 ; Claret (P.), L’influence de l’intégration européenne sur les institutions territoriales des Etats membres, in Illessy (I.), Constitutional Consequences of the EU Membership (Conséquences constitutionnelles de l’adhésion à l’UE), University of Pécs, Faculty of Law, 2005, p. 97-112 ; Marcou (G.), Les collectivités locales dans les Constitutions unitaires en Europe, Les nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, janvier 2014, n°42, p. 63-87 ; Marcou (G.), Les réformes des collectivités territoriales en Europe : problématiques communes et idiosyncrasies, RFAP, 2012, n°141, p. 183-205 ; Schöndorf-Haubold (B.), L’émergence d’un droit commun de l’autonomie territorial en Europe, RFAP, 2007, n°121-122, p. 203-218.

[12] COST Action IS1207, « Local Public Sector Reforms:An International Comparison (LocRef) » (28 mars 2013-27 mars 2017) : https://www.cost.eu/actions/IS1207/#tabs|Name:overview .

[13] Bouckaert (G.), Kuhlmann (S.) et Schwab (C.) (sous la direction de), L’avenir des administrations locales en Europe, IGPDE, 2018.

Voir aussi : Kuhlmann (S.) et Wollmann (H.), Introduction to comparative administration. Adminsitrative systems and reforms in Europe, Edward Elgar, 2014 ; Ladner (A.), Keuffer (N.) et Baldersheim (H.), Local autonomy index for European countries (1990-2014), Release 1.0, Commission européenne, 2015.

[14] C’est le propre de l’autonomie, même pour une personne humaine : Cour des comptes, Le maintien à domicile des personnes âgées en perte d'autonomie. Une organisation à améliorer, des aides à mieux cibler, Rapport, juillet 2016, p. 1.

[15] Baldersheim (H.) et Rose (L. E.) (eds), Territorial choice of boundaries and borders, Palgave Macmillan, 2010.

[16] Chaque wilaya est découpé en daïra (548, actuellement, dans tout le territoire national algérien), mais attention, si la commune et le wilaya sont de véritables collectivités locales, dotées de la personnalité juridique et expriment les principes (démocratie, libre administration, participation et subsidiarité) de la décentralisation, inscrits dans la Constitution et la loi algériennes actuelles, les daïra sont, quant à eux, des circonscriptions déconcentrés de l’Etat, et à ce titre, ne disposent pas de personnalité morale, puisque étant des « simples » territoires d’action de l’Etat algérien.

[17] Dahl (R. A.) et Tufte (E. R.), Size and Democracy, Standford University Press, 1973.

[18] Pontier (J.-M.), L’administration territoriale : le crépuscule de l’uniformité ?, Rev. adm., 2002, p. 628-638.

[19] Orlov (M.), avec la collaboration de Gabriela Condurache et Stéphane Guérard, Le pouvoir local en République de Moldavie, Rapport, 2014, 60 p : http://www.ola-europe.eu/index.php?eID=tx_nawsecuredl&u=0&file=fileadmin/user_upload/ressources/monographie/mono_fr/mono_moldavie_fr_2014.pdf&t=1570015291&hash=3d86191a93d141b17336ed8ecbf08647

[20] La Constitution du 15 octobre 2005 a créé officiellement un Etat fédéral irakien (art. 1er), qui comporte toutefois, et pour l’instant, un seul Etat fédéré sur une partie de son territoire (le Kurdistan, région fédérée en vertu de l’article 117-1 de cette constitution), alors qu’auparavant, depuis la Constitution du 16 juillet 1970, et ce, jusqu’à la chute de Saddam Hussein, l’Irak était un Etat unitaire fortement centralisé. Le reste du territoire irakien n’est donc pas fédéré et est régi par le principe de la décentralisation administrative.

[21] CCRE, Associations nationales de gouvernements locaux et régionaux en Europe, Rapport du CCRE, 12 juin 2019, p. 3.

[22] Doucy (M.), Le statut des communes, en France, en questions, Mémoire de master, droit public, Université de Lille, 2019.

[23] Teles (F.), Local governance and inter-municipal coopération, Palgrave Macmillan, 2016.

[24] Nogueira Lopez (A.), Dévolution de compétences du niveau régional vers le niveau local : décentralisation, asymétrie et concertation, RFAP, 2007/1, n° 121-122, p. 161-162.

[25] Dans l’Union européenne, plusieurs Etats, et non des moindres, ont réussi à regrouper leurs communes, de 1950 à 2007 :

  • l’Allemagne de 14 338 à 8 414 (baisse de 41 %) mais elle en compte désormais 12.629, du fait de la réunification
  • l’Autriche est passée de 4 039 à 2 357 (soit une baisse de 42 %°)
  • le Royaume-Uni de 1 118 à 406 (baisse de 63 %)
  • la Belgique de 2 359 à 589 (baisse de 75 %)
  • la Lettonie de 524 à 119 (baisse de 77 %)
  • la Suède de 2 281 à 290 (baisse de 87 %)
  • le Danemark de 1 387 à 98 (baisse de près de 93 %)

Seule l’Espagne a connu une baisse peu significative de 12% (de 9 214 à 8 111 communes). La France en a, elle-même, depuis 2015, perdu 5% (34 970 au 1er janvier 2019), grâce à la création de « communes nouvelles ».

[26] Geis (M.-E.), Madeja (S.) et Thirmeyer (S.), Local self-government in Germany, 2011 : http://www.ola-europe.eu/index.php?eID=tx_nawsecuredl&u=0&file=fileadmin/user_upload/ressources/monographie/mono_en/mono_allemagne_en_2011.pdf&t=1570341619&hash=9121755cd20af27dc51f1efd85d9459f .

[27] Pilet (J.-B.), L’autonomie locale en Belgique, 2009 : http://www.ola-europe.eu/index.php?eID=tx_nawsecuredl&u=0&file=fileadmin/user_upload/ressources/monographie/mono_fr/mono_belgique_fr_2009.pdf&t=1570339825&hash=804f97d2ad1bf578615e27416d30a267 .

[28] Darnaud (M.), La revitalisation de l’échelon communal, Sénat, Rapport d’information, n°110, 7 novembre 2018, p. 19.

[29] Borghesi (C.), Hernandez (L.), Louf (R.) et Caparros (F.), Universal size effects for populations in group-outcome decision making, Physical Review, 2013.

[30] Loizidou (L.) et Masler-Törnström (G.), La démocratie locale et régionale en Lituanie, Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, éditions du Conseil de l’Europe, 2012.

[31] Vandelli (L.), La difficile recherche de l’optimum dimensionnel des communes italiennes : entre fusions et coopérations, RFAP, 2017, n°162, p. 327-338.

[32] Guérard (S.), Défis et obstacles du management public local, Cahiers scientifiques de l’Institut de sciences administratives de la République de Moldavie, 2012, p. 269-277.

[33] Gruber (A.), La décentralisation et les institutions administratives, Masson & Armand Colin, 1996, p. 216.

[34] Affirmé et promu dans l’article 10 de la Charte européenne de l’autonomie locale.

[35] Guérard (S.), L’autonomie locale en Europe : mythe ou réalité ? L’image idéale de l’autonomie locale, telle que décrite et promue par le Conseil de l’Europe (Congrès des pouvoirs locaux et régionaux), est-elle possible (au sens de réalisable) ?, in Astrauskas (A.) et Guérard (S.) (sous la direction de), Local Autonomy in the 21st Century. Between Tradition and Modernisation. L’autonomie locale au XXIe siècle. Entre tradition et modernisation, LGDJ Lextenso éditions, Institut universitaire Varenne, Collection « Kultura », juin 2016, p. 379- 400.

[36] https://www.coe.int/fr/web/good-governance/12-principles-and-eloge#{%2225565951%22:[]}

[37] Olsen (H.-B.), Décentralisation et gouvernance locale, Module 1 : Définitions et concepts, éd. Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), Suisse, 2007, p. 6.

[38] Duranthon (A.), Subsidiarité et collectivités territoriales. Etude sur la subsidiarisation des rapports entre Etat et collectivités territoriales en droit public français, Thèse, droit public, Toulouse, 2015, Dalloz, Collection « Bibliothèque parlementaire et constitutionnelle », 2017.

Voir aussi : Gaudemet (Y.), Libres propos sur la subsidiarité, spécialement en Europe, Mélanges P. Amselek, Bruylant, 2005, p. 315-329.

[39] Olsen (H.-B.), op. cit., p. 6.

[40] https://new.unhabitat.org

[41] Partenariat français pour la ville et les territoires, Accès aux services de base pour tous et appui aux processus de décentralisation : expériences, pratiques et recommandations du partenariat français pour la ville et les territoires, Agence française du développement, 2012 : http://www.pfvt.fr/index.php?option=com_easyfolderlistingpro&view=download&format=raw&data=eNpFUMtqw0AM_Bfdi23cJkU5JWkLgTQx2Ol1UdZysuAXq91iKP33ru2YnqQZzQyDCJMYfwRXCFVXl2xhI5g-I5iGbizR23l_-Xw_FXmUXXbHw35bHM6n_Cn7-CpGZZIgeGE7e2WiEOLldPMs7j93jaDUxI3odba21PAIY4RxrGbWlLAxGM8my3VP7j6lBhhl_lobTc50rSxNQlplal7S0heErdaiyA8qZ_ttNIsqWe1IWPWdt8p1fiqcXCLw4B5bX1aPpjz0xrIsNcKbgJwjfW-4DeprYH__XDD_q2Vo

[42] Le programme de l’ONU-Habitat a prévu, pour son plan stratégique 2020-2025, d’axer son action sur l’urbanisation, dans la mesure où, selon le Conseil économique et social des Nations Unies, en 2030, 67% de la population mondiale vivra en milieu urbain et, aujourd’hui, la pauvreté, les crises humanitaires et les conflits sont de plus en plus des phénomènes urbains. Depuis 2011, la moyenne européenne des urbains est même supérieure à cette moyenne future ; ce qui fait de la métropole une réalité géographique, qui tarde à devenir une réalité juridique …

[43] Comme le reconnaissent les points 4 et 5 de l’article 4 de la Charte européenne de l’autonomie locale.

[44] Guérard (S.) (dir.), Training of local public servants and officials in Europe (rapport_ola_en.pdf (cnfpt.fr)). La formation des agents publics locaux et des élus locaux en Europe (RAPPORT OLA CNFPT), CNFPT éditions, septembre 2021 (version consultable en ligne sur le site du CNFPT : Nos études | Etude portant sur la formation des agents territoriaux et des élus locaux en Europe | Le CNFPT), 405 p. : direction et participation scientifique.

[45] Grudilis (M.), Jaunzeme (K.), Petrvoskis (A.), Stucka (A.) and Ziedonis (R.), Local self-government in Latvia, 2011 : http://www.ola-europe.eu/index.php?eID=tx_nawsecuredl&u=0&file=fileadmin/user_upload/ressources/monographie/mono_en/mono_lettonie_en_2011.pdf&t=1570339549&hash=387dc05d71dec64e496762b715421f95 .

[46] file:///C:/Users/Stephane%20Guerard/Documents/Mes%20documents/recherches/DFP%20et%20GRH%20dans%20la%20FP/Rémunération%20et%20Italie/La%20décision%20de%20la%20CC%20italienne%20sur%20le%20gel%20de%20l'indice%20de%20%20salaire%20(2015).pdf .

[47] Voir aussi : Condurache (G.), Les défis juridiques de la fonction publique en Roumanie : entre tradition et modernisation. Etude comparée à partir de l’exemple français, Thèse, droit public, Lille, 2018.

[48] Dahl (R. A.), A democratic dilemma. System effectiveness versus Citizen participation, Political Science Quarterly, volume 10, 1994, n°1, p. 23-34 ; Dahl (R. A.), The city in the future of democracy, American political science review, 1967, p. 953-970.

[49] Pontier (J.-M.), Identité territoriale ?, AJDA, 2018, n°27, p. 1513.