Domaine de recherche et définitions
L'objectif de cette étude est d'analyser les réformes qui ont eu lieu au cours de la dernière décennie (2012-2021) dans les pays membres du CCRE et qui ont affecté la forme, le nombre et les structures des collectivités territoriales (réformes territoriales) ainsi que leurs compétences, leur autonomie gouvernementale et l'autonomie locale en général. Aux fins de cette étude, elles sont désignées sous le terme général de « réformes territoriales » et comprennent les « réformes de la gouvernance » et tout autre type de réforme considéré comme ayant eu un impact sur les territoires.
Par conséquent, tous les chiffres relatifs aux gouvernements locaux se réfèrent exclusivement aux « gouvernements décentralisés » ou aux « gouvernements autonomes », qui sont également des entités politiques dotées d'organes de décision, en plus d'être une unité territoriale administrative, et qui sont constituées par des élections. Les gouvernements infranationaux, les gouvernements subnationaux, etc. sont tous généralement classés dans la catégorie « collectivités territoriales » ou « gouvernements locaux et régionaux » (GLR) et ces termes sont donc utilisés indifféremment dans la présente étude.
Les gouvernements fournissant des services déconcentrés, les unités territoriales ou les représentants administratifs du gouvernement central, tels que les « préfectures » en France ou les régions administratives (mkhare) en Géorgie, ne sont pas couverts par cette étude, ni dans l'analyse ni dans les fiches pays. Parfois, certains systèmes coexistent (capitales ou grandes régions métropolitaines), et dans ce cas, leur structure particulière d'autonomie locale fonctionne généralement aux côtés de l'administration publique ; mais ces exceptions ne sont pas traitées ici.
Portée géographique
Les principaux chiffres et graphiques utilisés dans cette étude ont été élaborés à partir des réponses reçues des associations nationales de collectivités territoriales couvrant 40 pays, dont 26 États membres de l'UE[1]. Au total, ces 40 pays regroupent plus de 115 000 collectivités territoriales, près de 678 millions de personnes[2], et les associations nationales représentent 94 % de la population de ces pays[3].
Sources des données
Les données de cette étude ont été principalement compilées par le biais d'une enquête menée au premier trimestre 2021 ainsi que par des entretiens téléphoniques. Notre analyse s'est également appuyée sur des recherches documentaires pour compléter les informations fournies par les associations nationales de collectivités territoriales membres du CCRE, et pour approfondir nos connaissances sur les sujets pertinents[4]. Les données statistiques ont été principalement obtenues auprès d'experts d'associations de villes, municipalités et régions.
Pour les statistiques concernant la population, la superficie ou autres, Eurostat a été la principale source utilisée. Pour les données relatives à la population, les chiffres pour 2021 étaient à jour pour tous les pays, à six exceptions près. Pour la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, le Kosovo, la Moldavie, Israël et le Royaume-Uni, nous avons eu recours aux données de la Banque mondiale.
Questionnaire
Afin de recueillir des données primaires et de déceler les tendances relatives aux réformes territoriales en Europe, nous avons utilisé un modèle similaire à celui utilisé pour les éditions précédentes de l'étude[5], à savoir une description des systèmes locaux dans chaque pays, y compris une liste des compétences locales et des données générales propres à ce pays. Les fiches pays présentées dans cette étude sont fondées sur ce modèle[6]. Il convient également de noter que, pour cette édition du rapport TERRI, il a été décidé d’examiner plus spécifiquement la compétence en matière de santé publique et la manière dont les systèmes de gouvernance se sont adaptés pour gérer les réponses à la pandémie de COVID-19. Sur cette base, nous avons élargi notre enquête en ajoutant une section au questionnaire concernant l'impact de la crise liée à la COVID-19 sur la gouvernance ainsi que sur les systèmes et fonctions de santé publique.
L'objectif du questionnaire était de connaître les réformes territoriales, qu'elles aient eu lieu à la suite d'une décision gouvernementale ou de situations spécifiques découlant de la gestion de la crise liée à la COVID-19. L'enquête a été divisée en plusieurs parties et rédigée de manière à évaluer les changements éventuels dans le nombre de collectivités territoriales, la date et la nature des réformes territoriales et sanitaires, le résultat des réformes, c'est-à-dire si elles vont dans le sens d'une plus grande décentralisation, d'une recentralisation ou d'une collaboration renforcée entre les gouvernements et/ou de plus de responsabilités pour les collectivités territoriales, ainsi que l'impact de la réponse à la crise liée à la COVID-19 sur la gouvernance en partenariat et le rôle des associations nationales de collectivités territoriales.
Le questionnaire comprenait 32 questions, dont cinq ouvertes, réparties en quatre sections. L'une des questions de la section consacrée à la santé consistait en un tableau détaillé énumérant 21 fonctions sanitaires présélectionnées. Le Comité européen des régions a publié des rapports sur les collectivités territoriales et sur le rôle et les tâches spécifiques qu'elles exercent dans le domaine de la santé[7]. En utilisant les profils par pays présentés dans ces rapports, nous avons identifié un ensemble de 21 fonctions en matière de santé (Encadré 03) couvrant les rôles probables des collectivités territoriales dans le domaine de la santé publique, ce qui nous a permis de mener une analyse approfondie de la position, ainsi que des attributions et des responsabilités, des collectivités territoriales et de leurs associations nationales dans le secteur de la santé.
Il faut préciser que, même si des recherches documentaires supplémentaires ont été effectuées sur certains points, les principales données utilisées dans notre analyse proviennent des réponses à l'enquête, qui peuvent bien sûr relever de points de vue individuels.
Données financières
L'examen des compétences et des tendances locales exige également une analyse de l'état des finances locales. Les sources de ces données sont Eurostat, la Banque mondiale et l'Observatoire mondial des finances et des investissements des collectivités territoriales. Au besoin, nous avons utilisé le convertisseur de devises de la Commission européenne, InforEuro, pour obtenir le taux comptable mensuel officiel.
Dans la Partie 2 sur les systèmes de santé locaux, nous avons examiné les dépenses globales des collectivités territoriales, nous les avons comparées au PIB national, puis avons calculé la part des dépenses des collectivités territoriales consacrée spécifiquement à la santé. Pour faciliter le tri des données et déterminer les “poids lourds” parmi les collectivités territoriales en termes de dépenses dans le domaine de la santé, les pays répondants ont été répartis en quatre groupes (du Groupe 1 au Groupe 4, toujours classés respectivement du plus bas au plus haut) sur la base de trois indicateurs :
- le PIB national,
- les dépenses des collectivités territoriales en pourcentage du PIB national,
- les dépenses des collectivités territoriales en matière de santé.
Le but de cet exercice de regroupement était de nous aider à évaluer s'il existe une corrélation entre les collectivités territoriales des pays les plus riches et le niveau de leurs dépenses en matière de santé. Les résultats sont présentés dans la partie 2 de l’étude, Figure 05[8].
Révision scientifique
Pour corroborer les conclusions tirées de notre collecte de données et de nos recherches documentaires, nous avons demandé à deux experts, spécialisés respectivement dans les tendances de la décentralisation et les systèmes de santé locaux en Europe, de collaborer avec nous en examinant notre analyse d'un point de vue scientifique.
Stéphane Guérard, Maître de conférences HDR en droit public à l'Université de Lille en France, est le fondateur et le responsable du réseau « Observatoire de l'autonomie locale » (OLA) regroupant des universitaires de 43 États européens et de 12 États non-européens. L’Observatoire est organisé en 71 équipes européennes et 12 équipes non-européennes de chercheurs issus de 100 universités. M. Guérard est un spécialiste de l'autonomie locale et des tendances et réformes de la décentralisation en Europe et dans le monde.
Rossella Soldi est la Directrice générale de Progress Consulting S.r.l., une société privée de conseil en développement durable spécialisée dans l'analyse de l'impact des politiques européennes du point de vue des collectivités territoriales. Mme Soldi est également l'auteure d'un certain nombre d'études commandées par le Comité européen des régions sur la gestion de la santé publique au niveau infranational, et son dernier travail a porté sur les « Différences régionales dans la réponse à la COVID-19 : exposition et stratégie »[9].
Enfin, la présente analyse a été révisée plusieurs fois et validée par des experts des associations nationales de collectivités territoriales impliquées dans l'étude.
Grâce à cette méthode de recherche, nous avons pu dresser un aperçu de l'évolution des gouvernements locaux et de la gouvernance locale au cours de la dernière décennie (2012-2021) (Partie 1), l'état des lieux des systèmes de santé publique locaux et les réformes récentes (Partie 2) ainsi qu'une analyse de l'impact qu'une année de gestion de la pandémie a eu sur la gouvernance en général et sur la gestion de la santé publique locale en particulier (Partie 3).
[1] Tous les États membres de l'UE, à l'exception de l'Irlande.
[2] Source (population des 29 pays) : Eurostat (septembre 2021) et Worldometer (population en Israël).
[3] Source (représentativité des associations) : Étude du CCRE Associations nationales de gouvernements locaux et régionaux en Europe, janvier 2019 CEMR_study_association_local_government_FR.pdf (ccre.org)
[4] Voir Bibliographie
[5] 2016: CEMR_structures_and_competences_2016_FR.pdf (ccre.org); 2013: CCRE_broch_FR_complet_low.pdf; 2005: https://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/local_regional_structures_2005_en.pdf
[6] Voir Fiches pays
[7] Systèmes de santé - CDR/ETU/13/2009 - BdC 3166 (europa.eu)
[8] Groupes présentés à l'Annexe 1.
[9] Committee of the Regions, Regional differences in COVID-19 response: exposure and strategy, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/4a25e68a-2d64-11ec-bd8e-01aa75ed71a1